| Venerdì 04 Novembre 2011 07:16 |
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Ambiente e Territorio /Piani urbanistici |
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Rapporto di presupposizione necessaria tra gli atti amministrativi |
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| sentenza T.A.R. Piemonte - Torino n. 1116 del 21/10/2011 | |
I vizi idonei a caducare il Piano esecutivo convenzionato hanno un effetto caducante nei confronti dei successivi titoli edilizi o deve ritenersi che non sussista alcun rapporto di presupposizione necessaria tra il Piano ed i titoli stessi?
1. Atto amministrativo - Vizi - Caducanti - Presupposti necessari - Individuazione
2. Urbanistica - Piani urbanistici - Piano Esecutivo Convenzionato - Titoli edilizi autorizzatori - Rapporto di presupposizione necessaria - Insussistenza - Ragioni - Conseguenze
1. In termini generali, i vizi caducanti presuppongono che tra gli atti interessati vi sia un rapporto di presupposizione necessaria, sicché all'atto successivo non residui alcun margine ulteriore di ponderazione che non si traduca nel mero completamento dell'iter procedimentale iniziato con il primo atto impugnato. La prudenza nell'individuazione dei vizi caducanti si giustifica in considerazione della peculiarità dei loro effetti; la caducazione automatica ed a catena di atti non impugnati, infatti, comporta una propagazione dei vizi che vulnera il generale principio di stabilità degli atti consolidati, e il sottostante assetto di interessi, oltre a poter potenzialmente pregiudicare terzi controinteressati mai evocati in alcun giudizio. Conseguentemente, si ravvisa la fattispecie di vizi caducanti solo ove l'atto successivo si ponga come conseguenza immediata, diretta e necessaria, ossia ove l'atto successivo sia inevitabile conseguenza di quello anteriore.
2. Non sussiste un rapporto di presupposizione necessaria tra P.E.C. e successivi titoli autorizzatori edilizi: i titoli edilizi emanati successivamente al P.E.C., infatti, seppure in questo trovano un fondamento, non ne sono conseguenza immediata e necessaria; neppure è escluso qualsivoglia margine di apprezzamento nella successiva fase procedimentale. Pertanto, l'annullamento del P.E.C. non può travolgere i successivi titoli edilizi, anche in considerazione del fatto che l'effetto caducante non travolgerebbe atti limitativi della sfera giuridica del destinatario bensì atti ampliativi della medesima, rispetto ai quali si è nel frattempo consolidato un ragionevole affidamento e un nuovo assetto di interessi (1).
(1) Cfr., in una fattispecie analoga, Cons. Stato, sez. IV, 14-12-2002 n. 7001.
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N. 1116/2011 Reg. Prov. Coll.
N. 906 Reg. Ric.
ANNO 2006
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Prima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 906 del 2006, proposto da:
A. Sas, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avv.to Gianni Martino, con domicilio eletto presso l'avv.to Gianni Martino in Torino, via Stefano Clemente, 22;
contro
Comune Montegrosso D'Asti, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv.to Enrico Rabino, con domicilio eletto presso l'avv.to Enrico Rabino in Torino, via Pietro Palmieri, 40;
nei confronti di
I. Srl, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.to Paolo Monti, Giuseppe Greppi, Giorgio Razeto, con domicilio eletto presso A. F. in Torino, corso ...omissis...;
per l'annullamento
- della deliberazione del Consiglio comunale n. 14 del 10.3.2006 di approvazione del piano esecutivo convenzionato presentato dalla società I. s.r.l. con sede in Milano, relativo all'utilizzazione a scopo urbanistico ed edilizio dell'area DC1 e dei relativi elaborati costituenti il PECLI "I. s.r.l.";
- nonché di ogni altro atto presupposto, consequenziale o comunque connesso ed in particolare le autorizzazioni commerciali ed i titoli abilitativi edilizi al momento non conosciuti
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune Montegrosso D'Asti e di I. Srl;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 ottobre 2011 la dott.ssa Paola Malanetto e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO E DIRITTO
Parte ricorrente ha adito l'intestato TAR impugnando gli atti in epigrafe e deducendo i seguenti motivi di ricorso:
Violazione di legge: art. 43 l.r. 56/77. Eccesso di potere per difetto di istruttoria.
Violazione di legge: art. 5 co. 2 del testo coordinato dell'allegato A alla DCR n. 563-13414 del 29.10.1999 e dell'allegato A del DCR n. 347-42514 del 23.12.2003 come modificato dalla DCR n. 59-10831 del 24.3.2006 con riferimento all'unità di vicinato. Eccesso di potere per difetto di istruttoria.
Violazione di legge: art. 5 co. 12 del testo coordinato dell'allegato A alla DCR n. 563-13414 del 29.10.1999 e dell'allegato A del DCR n. 347-42514 del 23.12.2003 come modificato dalla DCR n. 59-10831 del 24.3.2006 con riferimento alla media struttura di vendita M-sam 3. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei fatti e carenza dei presupposti.
Violazione di legge: art. 26 comma 3 del testo coordinato dell'allegato A alla DCR n. 563-13414 del 29.10.1999 e dell'allegato A del DCR n. 347-42514 del 23.12.2003 come modificato dalla DCR n. 59-10831 del 24.3.2006. Eccesso di potere sotto il profilo dell'errore, del difetto e dell'insufficienza di istruttoria.
Eccesso di potere per disparità di trattamento. Ingiustizia grave e manifesta.
Si è costituito il comune resistente contestando in fatto e diritto gli assunti di cui al ricorso ed eccependo l'improcedibilità del ricorso, allegando la circostanza che, nelle more, sono stati rilasciati i prescritti titoli edilizi per l'attuazione del PEC e realizzate le opere da parte dei controinteressati, senza alcuna ulteriore impugnativa da parte della ricorrente.
Ritiene il collegio che l'eccezione preliminare di improcedibilità mossa da parte resistente sia fondata.
E' pacifico che parte ricorrente non ha provveduto ad impugnare i titoli edilizi rilasciati successivamente all'approvazione del PEC contestato, i quali si sono nelle more consolidati. E' ugualmente evidente che l'interesse della ricorrente non è contestare la mera regolarità formale delle opere ma eventualmente inibirne la realizzazione.
Sostiene parte ricorrente che i vizi dedotti, idonei a caducare il PEC, avrebbero un effetto caducante nei confronti dei successivi titoli edilizi, sì da renderne superflua l'autonoma impugnativa. La difesa di parte ricorrente cita al riguardo la decisione del Consiglio di Stato sez. V n. 3255 del 2008.
La fattispecie ivi trattata appare tuttavia differente poiché, nel caso di specie, era stata innanzitutto rigettata un'eccezione di improcedibilità dell'appello per mancata impugnazione del sopravvenuto permesso di costruire, rilasciato in esecuzione della sentenza di primo grado. Il giudice d'appello puntualizzava che, essendosi trattato di mera attività di esecuzione della statuizione del primo giudice, il travolgimento di quest'ultima avrebbe comportato l'automatica caducazione di atti che non potevano definirsi espressione di acquiescenza costituendo mera ottemperanza. Nel corpo della decisione si rinviene poi una massima che puntualizza che il permesso di costruire che trovi fondamento in un PEC impugnato risulta travolto da illegittimità derivata in caso di annullamento della variante di PEC medesima; la massima, riportata solo come tale, non consente tuttavia di evincere la tesi della caducazione automatica propugnata da parte ricorrente. La sussistenza di una possibile invalidità derivata del titolo edilizio rispetto ai presupposti vizi del PEC non è infatti di per sé risolutiva circa la natura caducante o viziante dell'annullamento del primo atto rispetto al secondo; l'invalidità derivata, come tale potenzialmente sussistente, ben infatti può essere oggetto di idonea ed apposita censura, appunto formulata in via derivata.
In termini generali i vizi caducanti presuppongono che tra gli atti interessati vi sia un rapporto di presupposizione necessaria, sicchè all'atto successivo non residui alcun margine ulteriore di ponderazione che non si traduca nel mero completamento dell'iter procedimentale iniziato con il primo atto impugnato. La prudenza nell'individuazione dei vizi caducanti si giustifica in considerazione della peculiarità dei loro effetti; la caducazione automatica ed a catena di atti non impugnati, infatti, comporta una propagazione dei vizi che vulnera il generale principio di stabilità degli atti consolidati, e il sottostante assetto di interessi, oltre a poter potenzialmente pregiudicare terzi controinteressati mai evocati in alcun giudizio. Conseguentemente la giurisprudenza ravvisa fattispecie di vizi caducanti solo ove l'atto successivo si ponga come conseguenza immediata, diretta e necessaria, ossia ove l'atto successivo sia inevitabile conseguenza di quello anteriore.
Tanto non pare potersi predicare nel rapporto tra P.E.C. e successivi titoli autorizzatori edilizi, tanto più là dove il P.E.C. ha lasciato ulteriori margini da definirsi nelle successive sequenze procedimentali. Solo apparentemente si attaglia al caso di specie la decisione, citata da parte ricorrente, del Consiglio di Stato sez. VI n. 114/2011 che ha ritenuto che il diniego di autorizzazione paesaggistica unicamente fondato sul contrasto con uno strumento urbanistico poi annullato restasse automaticamente travolto dall'annullamento dello strumento urbanistico presupposto. Effettivamente in tale caso l'unica e necessaria ragione del travolto diniego risiedeva, appunto, nello strumento urbanistico. Neppure deve essere trascurato il fatto che la fattispecie di invalidità derivata caducante, come ricostruita nell'ultimo caso citato, incideva automaticamente su un atto restrittivo per il destinatario, con effetto quindi ampliativo della sua sfera giuridica.
Il caso di specie si presenta simmetrico ma inverso: i titoli edilizi emanati successivamente al P.E.C., seppure in questo trovano un fondamento, non ne sono conseguenza immediata e necessaria; neppure è escluso qualsivoglia margine di apprezzamento nella successiva fase procedimentale. Infine l'effetto caducante non travolgerebbe atti limitativi della sfera giuridica del destinatario bensì atti ampliativi della medesima, rispetto ai quali si è nel frattempo consolidato un ragionevole affidamento e un nuovo assetto di interessi.
Più consono al caso di specie pare quindi ad esempio quello di cui alla sentenza C. stato sez. IV 14.12.2002 n. 7001. Il supremo consesso amministrativo ha ivi analizzato il caso in cui, annullati il piano urbanistico generale e quello attuativo, in separato giudizio si è accertata altresì l'invalidità derivata delle successive concessioni edilizie, che in detti piani avevano trovato fondamento. Nel caso specifico vi erano quindi state separate e specifiche impugnative. In sede di ottemperanza, là dove il ricorrente chiedeva che venisse disposta la demolizione dei manufatti, si evidenziava che le uniche sanzioni applicabili per le opere nelle more realizzate e divenute prive di titolo sarebbero state quelle pecuniarie di cui all'attuale art. 38 d.p.r. 380/2001, poiché l'annullamento dei titoli non era stato dovuto ad un contrasto originario con le previsioni di piano, legge o regolamento ma ad un sopravvenuto vizio formale per caducazione del piano. Per di più si evidenziava come i titoli ben potessero sopravvivere all'esito di un emendamento della pianificazione ab origine annullata. Sebbene evidentemente la fattispecie differisca da quella per cui è causa resta ben evidente la molteplicità di soluzioni e valutazioni amministrative che intervengono nelle diverse fasi di un iter procedimentale quale quello per cui è causa e che non consentono di ravvisarvi atti avvinti tutti e necessariamente da stretto ed ineludibile vincolo di presupposizione necessaria.
Né infine può darsi spazio all'interesse risarcitorio, neppure per altro rappresentato dalla ricorrente; è infatti evidente come l'eventuale interesse risarcibile connesso alla mancata realizzazione di un piano similare proposto dalla ricorrente discenderebbe dal diverso e parallelo procedimento instaurato dalla ricorrente medesima avverso il diniego di approvazione di quel diverso PEC di suo interesse; non è infatti dall'approvazione dell'altrui PEC che la ricorrente vede derivare un danno immediato e diretto bensì eventualmente dall'illegittima mancata approvazione del proprio, che non viene qui in questione essendo stata oggetto di separato giudizio.
Il ricorso deve quindi essere dichiarato improcedibile.
Stante la peculiarità della vicenda sussistono giusti motivi per compensare le spese di lite.
P. Q. M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto,
dichiara improcedibile il ricorso;
compensa le spese di lite.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 5 ottobre 2011 con l'intervento dei magistrati:
Â
IL PRESIDENTE
Franco Bianchi
L'ESTENSORE
Paola Malanetto
IL PRIMO REFERENDARIO
Richard Goso
Â
Depositata in Segreteria il 21 ottobre 2011
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)